透视发改943号文（中）：污水处理领域“强心剂下的风控点”

国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见发布，针对污水处理、固体废物处理、节约用水、节能环保等行业做了具体阐述。E20研究院结合对水务市场的长期观察，进一步在此解读该意见涉及污水部分的积极影响，以推进全面市场化改革。

来源：中国水网   作者：井媛媛

日前，国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见（以下简称《意见》）发布，针对污水处理、固体废物处理、节约用水、节能环保等行业做了具体阐述。其中，在完善污水处理收费政策章节提出，“加快构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的价格机制，推进污水处理服务费形成市场化，逐步实现城镇污水处理费基本覆盖服务费用。”

E20研究院结合对水务市场的长期观察，进一步在此解读该意见涉及污水部分的积极影响，以推进全面市场化改革。原文及解读如下。

政策原文：

（一）建立城镇污水处理费动态调整机制。按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本（不含污水收集和输送管网建设运营成本）并合理盈利的原则，制定污水处理费标准，并依据定期评估结果动态调整，2020年底前实现城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当；具备污水集中处理条件的建制镇全面建立污水处理收费制度，并同步开征污水处理费。

E20水业研究中心解读：

不同于供水价格的是，污水处理由政府（一般由自来水公司代收）向居民企业收取污水处理费，入财政“政府性基金预算”专款专用。政府以污水处理服务费名义支付给污水处理运营企业，后者可能是PPP的市场化社会资本（E20环境平台称之为环境产业A方阵），也可以是经市场化改造的与政府划清界限的地方专营公司（环境产业B方阵）。

污水处理费调整机制的前提是，要明确处理费的影响因素，以及费用缺口的生成因素。我国城镇的污水处理费收取率虽然较高，但部分区域仍未满足污水处理的全成本需求，极少数区域污水处理费与污水处理服务费持平，但其中大部分区域未能包含污泥处理处置费用，据E20《中国污泥处理处置市场分析报告（2017版）》数据显示，以干化焚烧为例，吨污泥处理处置费用折合污水处理费用为0.25元左右。

文中提出按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本（不含污水收集和输送管网建设运营成本）并合理盈利的原则，制定污水处理费标准。此句释放两个信号，第一污水处理费标准制定时不考虑管网建设和运营成本，管网的建设成本一般而言为污水厂建设成本的3倍左右，且实际运营中不可控因素较大，因此管网的建设和运营主体行业一直存在争议。此文件将污水处理全成本之厂和网首次明确切开，明确了一体化模式下的项目风险测算，以及污水处理的全成本概念。从另一个角度理解，可以认为居民通过污水处理费仅直接承担污水厂厂区内全成本，管网建设和维护资金来源可以解读为仍然通过土地开发转移到土地出让价格及政府财税收入中承担。虽然宁波等城市在世行推动下很早将污水处理费归入经营性收费时就已明确类似的划分原则，但通过国家文件全面明确还是首次，有利于地方政府在安排污水处理中进行更科学的资金规划以及推进市场化中的回报机制设计。举个例子，对于现在部分地区逐步推进的厂网一体化PPP市场化项目，依据这个文件，理论上管网部分的费用需要受到10%财承范围内限制，而污水厂本身的支付费用理论上则由政府性基金中所收取的污水处理费全额对应支付而应该不受财承限制。这样明确的厂网费用分离对于污水处理费的“全成本”定价也是一个很好的促进，在“土地财政”逐渐面临退出，地方政府财税费体系逐渐重构的大背景下，为污水处理费提价覆盖厂区全成本提供了切实的依据和路径（文件要求是2020年“与污水处理服务费标准大体相当”，达到“污染者”全付费的目标）。

值得一提的是，提价依据的两费大体相当指的是类似区域类似标准的平均价格，而不是直接在某地的对应关系。此外，合理的盈利原则因各地不一，污水处理BOT项目从10%的投资回报率，到现在5%-6%，何为合理盈利业内并非明晰，这也导致一些新进入环保行业的企业在风控审核之投资回报率时出现困惑，部分项目由于不了解行业投资回报率的一般水平，从而制定较高的风控标准错失好的项目机会。

具备污水集中处理条件的建制镇全面建立污水处理收费制度，并同步开征污水处理费。目前，我国建制镇污水处理率相对较低，但污水处理设施在国家政策的推进下进展较快，市场火热开展的同时，付费来源不确定带来的政府资金支付安全性的担忧一直是很多企业不敢贸然进入的重要因素。建立污水处理收费制度，必然会降低政府财政压力，同时明晰商业模式，增强企业进入的信心。但由于村镇与城市的生活机制差别，是否可将制度落地有待观察。

政策原文：

（二）建立企业污水排放差别化收费机制。鼓励地方根据企业排放污水中主要污染物种类、浓度、环保信用评级等，分类分档制定差别化收费标准，促进企业污水预处理和污染物减排。各地可因地制宜确定差别化收费的主要污染物种类，合理设置污染物浓度分档和差价标准，有条件的地区可探索多种污染物差别化收费政策。工业园区要率先推行差别化收费政策。

E20水业研究中心解读：

分类分档制定差别化收费标准，将促进企业污水预处理和污染物减排。据悉，当前我国市政污水处理厂存在进水COD等指标超标，导致污水厂原有工艺不能对进入的污染物有效处理，从而导致出水超标问题存在；而工业园区也存在着由于后期招商进驻的企业主营业务多样，多种废水未经有效预处理进入园区污水处理厂，导致不能有效处理的情况。因此，通过差别化收费，配合有效的督查处罚手段，将有效保障污水厂的进水符合标准，以及减少污染物的总量排放，其亦是水环境综合治理需重点关注的点源污染治理之一。此外，同一地区不同企业排放的污水中污染物的浓度不同，执行同样的收费政策，在某种程度上存在着不公平现象。

但需注意的是，如何合理设置污染物浓度分档和差价标准需制定配套指引性政策，再由治理企业、排污企业、园区管委会共同商定执行标准，因地制宜。此文件的目的是，促进排污企业进行预处理，减少污染物排放，应避免最终结果仅为污水处理服务费用提高的结果出现。

政策原文：

（三）建立与污水处理标准相协调的收费机制。支持提高污水处理标准，污水处理排放标准提高至一级A或更严格标准的城镇和工业园区，可相应提高污水处理费标准，长江经济带相关省份要率先实施。水源地保护区、地下水易受污染地区、水污染严重地区和敏感区域特别是劣Ⅴ类水体以及城市黑臭水体污染源所在地，要实行更严格的污水处理排放标准，并相应提高污水处理费标准。

E20水业研究中心解读：

污水处理的提标改造在“水十条”发布后迎来了急剧火热的市场。“水十条”要求敏感区域（重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域）城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准。建成区水体水质达不到地表水Ⅳ类标准的城市，新建城镇污水处理设施要执行一级A排放标准。而污水处理标准的提升在一定程度上有利于水环境综合治理的目标达成。2015年国家出台污水处理排放标准的征求意见稿，提出特别排放限值，达到准四类水标准，部分省份出台地方标准，与征求意见稿指标持平，甚至高于征求意见稿标准。污水厂的标准升级，必然带来污水处理成本的提升。据悉，一级A提高到准地表四类吨水成本增加在1元左右，若污水处理费标准与水处理服务费差距较大，则政府的财政压力将进一步加大。提高污水处理费，缩小污水处理费和污水处理服务费之间的差距为必然趋势，但在实际执行过程中，不适用于“一刀切”模式，各地区应根据环境容量限制、污水治理要求以及经济环境、居民承受能力等多维因素采取不同等级对待。

此外，在以效果为导向的水环境综合治理下，污水厂提高排放标准是必然趋势，但应控制在合理的范围内，并非所有区域均需以地表四类、地表三类为标杆，应因需而定，选择合理的技术工艺及排放标准，从而制定合理的污水处理服务费用。

政策原文：

（四）探索建立污水处理农户付费制度。在已建成污水集中处理设施的农村地区，探索建立农户付费制度，综合考虑村集体经济状况、农户承受能力、污水处理成本等因素，合理确定付费标准。

E20水业研究中心解读：

农村污水处理项目模式可分为集中式和分散式两种，项目模式的选择受村落间距离、环境要求、地形地貌等多种因素影响。虽政策中提到，在已建成污水集中处理设施的农村地区，探索建立农户付费制度，但由于农村的特殊因素限制（例如收费模式方面，城市的污水处理费一般会与自来水费、燃气费、物业费等捆绑，农村可参考与自来水费捆绑模式，但一些具有自备井的村落仍较难执行），因此政策的落地需配套政策指引。

目前，农村污水处理项目多为打包模式，一方面具有规模优势，另一方面降低社会资本的应收账款风险，此外由于农村污水项目的商业模式问题，企业项目贷款亦存在问题，因此在部分相对富裕地区尝试打通农村污水收费机制，则可探索复制城镇污水处理的可持续模式，成为上有政策、下有市场有效释放的备受追捧的领域。农村污水付费制度在实际执行中，应考虑与垃圾服务费、自来水费等多种模式联合。但是值得高度注意的是，基于中国当前巨大的地区差异，在中西部地区该项政策的落地将有相当长的摸索过程。

政策原文：

（五）健全城镇污水处理服务费市场化形成机制。推动通过招投标等市场竞争方式，以污水处理和污泥处置成本、污水总量、污染物去除量、经营期限等为主要参数，形成污水处理服务费标准。鼓励将城乡不同区域、规模、盈利水平的污水处理项目打包招投标，促进城市、建制镇和农村污水处理均衡发展。建立污水处理服务费收支定期报告制度，污水处理企业应于每年3月底前，向当地价格主管部门报告上年度污水处理服务费收支状况，为调整完善污水处理费标准提供参考。

E20水业研究中心解读：

近年来，由于低价竞争抢占市场，污水处理项目中标价格一再探底，能否覆盖污水处理全成本（包含污泥处理处置费用）受到业内争议。政策中提到通过招投标等市场竞争方式，形成污水处理服务费标准，有利于环境产业面向效果的质量提升。但值得注意的是，政策中提到的是污水处理服务费，且前文中提到2020年底前实现城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当，虽然提高居民支付的污水处理费用，保障污水处理全成本的覆盖，以及满足提标后的污水处理成本是行业发展的必然趋势，但是根据我们目前掌握的基本情况，一般而言B方阵专营公司的价格相对合理符合实际成本，而特许经营公司的污水处理服务费价格由于市场竞争、资本运作和行业监管等诸多因素，目前在部分地区存在低于实际成本的状况，两者合并按类似地区平均计算，水价暂时上涨幅度有限（主要差距是污泥全成本）。因此，我们认为更重要的是调价机制的明确，以及污泥成本的纳入，后者将对目前已经逐步上探到300元每吨湿污泥（含水率80%）的BOT市场价格（对于兼顾安全和减量的污泥处理处置这个价格是合理的）产生重要支撑。

项目打捆招投标模式，一方面如文中所述促进城市、建制镇和农村污水处理均衡发展，另外从企业方讲降低项目的操作风险，同时提高整体规划的规模效益；对政府而言，提高审批效率，优化考核过程。此外，更有利于区域环境综合规划的开展、以及美丽乡村建设的落地。

建立污水处理服务费收支定期报告制度，污水处理企业应于每年3月底前，向当地价格主管部门报告上年度污水处理服务费收支状况。按照目前的规定，污水处理企业定期要向政府价格主管部门（国家发展改革委）上报运营成本材料（如申请调价，需向政府提交关于申请污水处理收费标准的请示），政府价格主管部门进行成本监审并出具报告，就成本核增、核减情况及理由进行说明。而新的规定，实际上是站在政府和社会资本（污水处理企业）合作的角度，要求提供污水处理服务费的收支情况。前后两个关注点不同，第一新规考核的不是污水处理项目的成本核算，而是污水处理服务费的收支；第二新规的目的不在于控制成本，而在于规范政府付费的使用（污水处理服务费为政府付费，符合预算法加强预算绩效管理的要求）。

综述

上海城投集团有限公司战略企划部高级主管王强表示，这5项政策中，1）-3）项是只有在更加灵活的经营性收费的框架下，由企业来实施才能起到更好的效果。如果还是行政性收费的特性，由政府部门征收后再加财政补贴并主导实施，如果规则不明，公众就会要求政府补贴到位，这样实际上不仅难以做到动态调整，企业也不会主动精细化费时费力检测、排查、征收与管理，还是达不到水环境治理的最终目的。如果变成企业征收和使用的经营性收费，与企业自身经济利益直接挂钩，所产生的效果就会大为改观。E20水业研究中心认为，污水处理行业价费的市场化改革是行业发展的大趋势，污水处理费标准与污水处理服务费标准趋近、分级分档标准化收费、村镇收费机制的完善以及全成本管控是污水行业未来价费机制改革的基准，此文件改革力度很强，但在实际执行过程中，基于我国各地经济、财力及居民/企业支付能力存在较大差异（例如发达地区与中西部地区的差异），可能需要较长时期的探索，在发达省市有望先行试点实施，然后逐步在全国其他地区进行推广，最终做到真正的全面落地。

编辑 | 李艳茹、洪翩翩

统筹 | 谷林